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Mémoire au Comité permanent du commerce international
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Négociations sur le libre-échange
entre le Canada et l’Amérique centrale :
il est temps de s’y prendre correctement
Par :
Groupe d'orientation politique pour les Amériques,
Conseil canadien pour la coopération internationale
et
KAIROS – Initiatives canadiennes œcuméniques pour
la justice 1
Introduction
I. Le commerce avec des économies vulnérables
II. Une approche équilibrée de l’investissement
nécessite une réglementation
III. Une question de démocratie
IV. RECOMMANDATIONS
Introduction
Merci. Je suis le président du Groupe d’orientation
politique pour les Amériques, le GOPA. Depuis 2001, le Groupe,
qui représente un large éventail d’entités
vouées au développement, de syndicats et de groupes
confessionnels, dont KAIROS, s’efforce de suivre le dossier
de l’Accord de libre-échange entre le Canada et le
Groupe des 4 de l’Amérique centrale à cause
de très nombreuses préoccupations au sujet des conséquences
des accords de libre-échange existants et de la grande solidarité
de nos clientèles avec l’Amérique centrale.
Les manifestations publiques contre l’Accord de libre-échange
avec les États-Unis (CAFTA) ont été massives
dans tous les pays de l’Amérique centrale. Fait troublant,
les protestations pacifiques légitimes qui ont eu lieu dans
ces pays ont été réprimées et la violence
a fait irruption. La société civile canadienne s’inquiète
vivement parce que les négociations bilatérales du
Canada s’engagent dans la même voie.
De plus, étant donné le rôle de leadership que le Canada a joué en Amérique centrale à l’époque de la guerre civile en appuyant les réfugiés politiques, en réclamant le respect des droits de la personne et en soutenant les processus de paix, les attentes à l’égard des citoyens canadiens sont élevées, et on souhaite que le gouvernement maintienne son appui au développement durable, donne la priorité au respect des droits de la personne et encourage la mise en œuvre intégrale des accords de paix.
Dans mon exposé, je vais aborder brièvement trois points principaux : 1) le contexte de l’Amérique centrale; 2) le nécessité de réglementer les sociétés qui investissent en Amérique centrale et de ne pas limiter les droits collectifs; 3) l’approche démocratique des relations commerciales.
Je terminerai en proposant des recommandations précises.
1. Présenté par Rusa Jeremic au nom de KAIROS – Initiatives canadiennes œcuméniques pour la justice, du Groupe d’orientation politique pour les Amériques et du Conseil canadien pour la coopération internationale.
I. Le commerce avec des
économies vulnérables
Il est clair que de fortes pressions s’exercent sur le Canada
pour qu’il cherche à conclure des accords bilatéraux
de libre-échange. Il est vrai que nous avons des intérêts
commerciaux légitimes pour lesquels un accord de libre-échange
peut-être avantageux, mais il est essentiel de reconnaître
que, comme pays, le Canada a également de solides priorités
en matière de politique et des intérêts non
économiques en Amérique centrale. On peut même
dire que le Canada a été un acteur essentiel qui a
contribué à instaurer la paix dans la région.
De plus, l’Amérique centrale se compose de petites
économies faibles et vulnérables qui ne pourront jamais
participer aux échanges sur un pied d’égalité,
peu importe la formation qu’elles peuvent recevoir en matière
de négociation.
Bien des Canadiens et des organisations de la société civile craignent que le rôle que le Canada a joué par le passé dans la région ne soit incompatible avec ses intérêts économiques. Ce qui semble se dessiner, c’est une rupture entre nos obligations en matière de droits de la personne et nos intérêts économiques, au grand dam des peuples de l’Amérique centrale.
Pourtant, comme l’affirmait récemment le Comité
des droits économiques, sociaux et culturels des Nations
Unies, les obligations du Canada en matière de droits de
la personne doivent avoir la priorité. Après avoir
examiné comment le Canada se conformait à ses obligations,
le Comité a tiré la conclusion suivante :
« Le Comité rappelle à l'État partie
que la libéralisation des échanges peut être
une source de richesse, mais qu'elle ne suscite pas nécessairement
un contexte favorable à la réalisation des droits
économiques, sociaux et culturels. À cet égard,
le Comité recommande à l'État partie d'envisager
des moyens de faire respecter la primauté des droits garantis
par le Pacte dans les accords commerciaux et d'investissement et
plus particulièrement dans le cadre du règlement de
conflits entre investisseurs et États aux termes du chapitre
XI de l'ALENA 2. »
Bien que des sociétés commerciales canadiennes aient
nettement intérêt à obtenir un accord de libre-échange,
le marché de l’Amérique centrale n’est
pas tellement important, en fait. Le commerce entre le Canada et
l’Amérique centrale augmente régulièrement
depuis 1995 et a atteint 768 millions de dollars, mais cela ne représente
toujours en tout que moins de 1 p. 100 du commerce mondial du Canada.
C’est une fraction minime de l’ensemble de ses exportations.
Le commerce est important pour la région et le Canada, mais
l’Accord de libre-échange donne au Canada la possibilité
de réfléchir sérieusement à son approche
de la négociation d’accords commerciaux bilatéraux
et au fond de ces accords pour mener ses relations commerciales
avec transparence et responsabilité.
C’est une occasion de concilier tous les besoins du Canada d’une façon qui tient compte du rôle qu’il a joué par le passé, de maintenir son appui au développement durable et d’honorer ses obligations en matière de droits de la personne tout en servant ses intérêts économiques.
2. Observations finales du Comité des droits économiques, sociaux et culturels. E/C/.12/CAN/CO/5, 19 mai 2006, paragraphe 68, http://www.ohchr.org/english/bodies/cescr/docs/E.C.12.CAN.CO.5-new.pdf
II. Une approche équilibrée de l’investissement
nécessite une réglementation
Comme nous ne pouvons pas consulter le texte de négociation,
nous faisons reposer nos observations sur le chapitre 11 de l’ALENA,
le chapitre de l’ALE entre le Canada et le Costa Rica portant
sur l’investissement et notre analyse du nouveau modèle
canadien d’accord sur la protection de l’investissement
étranger (APIE).
Comme l’un des principaux intérêts commerciaux
du Canada dans la région semble résider dans l’industrie
extractive, nous faisons porter une partie de notre examen sur le
chapitre de l’investissement pour illustrer comment le développement
et les droits de la personne sont menacés dans cet accord
bilatéral. Disons simplement que le modèle propose
de renforcer les droits de propriété des investisseurs
en l’absence de réglementation adaptée tout
en restreignant l’espace politique laissé aux gouvernements
pour garantir que l’investissement étranger sert les
besoins locaux et qu’il menace à terme de supplanter
les droits collectifs des populations.
Une préoccupation que suscite depuis longtemps le chapitre
11 de l’ALENA – soit que la définition d’expropriation
permet aux sociétés commerciales de poursuivre les
gouvernements au sujet de mesures réputées restreindre
l’égalité d’accès pour réaliser
des bénéfices, même lorsque ces mesures sont
des règlements pris dans l’intérêt public
– semble avoir été prise en considération
jusqu’à un certain point dans le nouveau modèle
d’APIE. Mais l’importance du nouveau libellé
est incertaine, car ce nouveau modèle, faut-il le souligner,
n’a toujours pas été mis à l’essai.
Quelles que soient les améliorations en matière de réglementation et d’expropriation, la structure de base du modèle d’investissement de l’ALENA demeure inchangée aux fins de l’Accord de libre-échange entre le Canada et le Groupe des 4 de l’Amérique centrale. Le Canada continue d’exiger la libéralisation de ses partenaires de négociation et d’insister pour que l’investissement étranger soit traité comme l’investissement intérieur. La prescription de résultats pour guider la contribution de l’investissement à l’économie locale est interdite. Et ces restrictions sont appuyées par un mécanisme de règlement des différends entre investisseur et État qui permet toujours aux sociétés commerciales de contester directement les décisions des gouvernements.
Les règles de traitement national exigées ne peuvent tout simplement pas marcher, dans le contexte des pays en développement. Le plus troublant, c’est l’exigence d’une approche de « retrait » ou de liste négative. Cela veut dire que, à moins qu’un gouvernement n’énumère expressément les secteurs qui sont exclus des négociations, tout est ouvert à la libéralisation. Cette approche a été vivement critiquée à la table de l’ALEA et on y a résisté dans les négociations sur l’AGCS (services) à l’OMC. Les négociateurs des pays en développement ne sont pas des voyants qui peuvent prédire tous les besoins à venir en matière de développement.
Ce qu’il faut plutôt, c’est une liste positive : rien n’est sur la table des négociations, et les pays parties aux négociations sont tenus de désigner expressément les secteurs qu’ils choisissent d’ouvrir à la libéralisation et au traitement national.
De plus, en ce qui concerne la prescription de résultats, la liste de ce qui n’est pas permis, dans le nouveau modèle canadien d’APIE, est plus considérable que celle du modèle de l’ALENA. Les moyens interdits comprennent les règles d’achat sur place et les obligations en matière d’approvisionnement ou sur le contenu intérieur.
Cela veut dire qu’on prive ces petits pays en développement
des outils de politique qui ont permis au Canada de développer
son économie. Ces pays n’ont qu’une capacité
réduite d’assurer des liens en aval et en amont entre
l’investissement étranger et l’économie
national. Ainsi, toute possibilité réelle de développement
devient gravement restreinte.
En ce qui concerne le mécanisme de règlement des différends,
le processus judiciaire, il est déconcertant de constater
que les tribunaux conservent le pouvoir de prendre des décisions
qui touchent les droits de la collectivité. Les tribunaux
sont formés de juristes spécialisés en droit
commercial; ce ne sont pas des juges, ce ne sont pas des tribunaux
intérieurs, ce ne sont pas des gouvernements. En somme, le
modèle d’APIE permet aux sociétés commerciales
de passer outre aux tribunaux intérieurs et au processus
démocratique, deux éléments fragiles qui sont
en train d’émerger en Amérique centrale et qui
ont obtenu jusqu’à maintenant un appui financier et
politique considérable du Canada.
Dans ce contexte, comment peut-on s’assurer que les normes en matière de droits de la personne et d’environnement seront respectées? En outre, comment garantir le respect de la souveraineté nationale?
Glamis Gold
Glamis Gold, société minière canado-américaine
dont le siège se trouve à Reno (Nevada) et qui a des
activités au Honduras et au Guatemala, illustre le problème
qui surgit entre l’engagement du Canada à l’égard
des droits de la personne et du développement durable et
l’activité de sociétés commerciales canadienne
en Amérique centrale.
Au Guatemala, Glamis Gold a obtenu du gouvernement une concession
minière sans consultations suffisante, ce qui viole clairement
la convention 169 du BIT– élément clé
des accords de paix. Lorsque la population a protesté, la
violence a éclaté, et les forces de sécurité
guatémaltèques qui protégeaient le matériel
de Glamis Gold ont tué le campesino autochtone Raul Castro
Bocel.
S’il y avait eu des consultations authentiques garantissant le principe du consentement préalable libre et éclairé, dans le cadre de la convention 169 du BIT, cette perte de vie aussi inutile que tragique aurait probablement été évitée.
De plus, l’affaire de Glamis Gold montre comment les règles sur l’investissement de l’Accord de libre-échange entre le Canada et le Groupe des 4 de l’Amérique centrale accroîtraient le pouvoir des sociétés de faire respecter les intérêts commerciaux sans tenir compte – ou fort peu – des normes en matière de droits de la personne ou des priorités locales en développement. Des entreprises comme Glamis se prévaudront-elles du chapitre 11 pour étouffer la résistance de la collectivité? Ses antécédents sont inquiétants. Outre ses activités en Amérique centrale, Glamis a profité de son titre d’entreprise canadienne pour intenter des poursuites en vertu du chapitre 11 de l’ALENA contre la Californie parce qu’elle entendait protéger des collectivités autochtones et l’environnement contre des émanations nocives de la mine à ciel ouvert de Glamis. Glamis Gold est allée jusqu’à contester la décision récente de Methanex qui défendait les droits des gouvernements en matière de réglementation, soutenant que cette décision allait à l’encontre du droit international établi.
Cette attaque constante contre les droits des gouvernements d’imposer des règlements peut aussi avoir un effet paralysant, effet qui, dans le cas des démocraties émergentes de l’Amérique centrale, est particulièrement puissant, car la simple menace de recours judiciaires pourrait entraver la capacité du gouvernement de faire valoir les intérêts et préoccupations au plan local, ou sa propension à le faire, s’ils semblent aller à l’encontre des intérêts de l’investisseur étranger propriétaire.
Le nouveau modèle d’APIE met toujours l’accent
sur la libéralisation et continue d’accorder la priorité
à la protection des droits de propriété étrangers
sans fournir les mécanismes et moyens propres à garantir
que l’investissement étranger produit également
un développement qui apporte la prospérité.
Il renforcera les droits d’entreprises déjà
controversées comme Glamis face à un rejet clair d’activités
par la collectivité, car il prévoit des droits d’exécution
qui passent outre aux tribunaux locaux et aux lois nationales.
Ainsi, au cœur même du débat sur les règles
régissant l’investissement se trouve la nécessité
d’assurer le respect de la souveraineté nationale,
de la démocratie et des droits de la personne tout en favorisant
les activités commerciales canadiennes.
III. Une question de démocratie
Depuis 2001, le GOPA et ses membres, ainsi que des Canadiens intéressés, ont essayé d’obtenir de l’information sur ces négociations. Le processus a été relativement fermé et peu transparent. Certes, le GOPA a pu rencontrer à l’occasion des négociateurs, essentiellement pendant cinq ans, mais les Canadiens intéressés se heurtent à un mur de silence lorsqu’il s’agit de l’Accord de libre-échange entre le Canada et le Groupe des 4 de l’Amérique centrale.
Le GOPA a remis aujourd’hui une lettre ouverte au ministre du Commerce international exhortant le gouvernement du Canada à ouvrir les négociations sur cet accord au processus démocratique et au débat public. Cette lettre a été signée par 200 organisations au Canada, en Amérique centrale et dans la région, ce qui montre à quel point cet accord préoccupe les citoyens.
À cet égard, nous sommes reconnaissants de pouvoir participer à cette audience, mais nous sommes aussi conscients des limites d’une seule séance, et nous estimons qu’il s’agit seulement d’une première étape vers un processus de négociation transparent dont les participants doivent rendre des comptes.
Le plus troublant, c’est qu’il existe un précédent clair, dans d’autres négociations sur le commerce et l’investissement, où le Canada a assumé un rôle de chef de file pour rendre les processus plus transparents afin que des citoyens intéressés et des parlementaires éclairés puissent participer.
Le Canada a pris l’initiative, parmi les 34 pays de l’hémisphère, en proposant de rendre publics les textes provisoires des négociations de l’ALEA dans quatre langues après le Sommet de Québec, en avril 2001. En ce qui concerne les négociations à l’OMC, on a accès à une certaine information. Les propositions de différents pays dans tous les domaines de négociation à l’OMC sont disponibles sur le Web, et on prévoit des possibilités de participation de la société civile qui pourraient influencer le processus. À l’occasion des réunions ministérielles, les projets de texte sont facilement disponibles pour la société civile.
Même le mécanisme de règlement des différends de l’ALENA – bien qu’il présente toujours de graves problèmes – permet au public d’observer les délibérations de chaque tribunal.
Pourtant, le Canada continue, contradiction flagrante, de négocier les accords commerciaux bilatéraux derrière des portes closes. La plupart des analystes du commerce conviendront que les accords bilatéraux demeurent les plus secrets dans le monde de la politique commerciale. Le public et les parlementaires n’ont toujours pas de vraies possibilités d’influencer les positions, et il n’y a aucun espace permettant de tenir un débat sain et éclairé.
Cette différence flagrante fait ressortir exactement
ce qui est menacé : les valeurs démocratiques canadiennes
de transparence et de participation.
En outre, pendant la campagne électorale, le Parti conservateur
s’est engagé à tenir un débat parlementaire
sur tous les traités internationaux. Les modalités
de ce débat sont cruciales.
Les vrais engagements en matière de transparence, de responsabilisation
et de démocratie garantissent que le débat parlementaire
est précédé d’un débat public
sain qui permet aux citoyens de faire connaître leurs opinions
au gouvernement par l’entremise de leurs députés
et de processus qui font intervenir de nombreux interlocuteurs.
Divers spécialistes devraient également comparaître
devant le Comité, dont des spécialistes en droits
de la personne. L’ensemble de ces mesures contribuerait à
la tenue d’un débat parlementaire éclairé
avec le temps, ce qui permettrait pour finir au Parlement lui-même
de délibérer et de se prononcer sur l’accord.
L’image du Canada à l’étranger est déjà
ternie à cause des activités de certaines entreprises.
En outre, la vigoureuse réaction des habitants de l’Amérique
centrale à la CAFTA montre à quel point le modèle
de libre-échange bilatéral est litigieux. Le Canada
ne devrait pas suivre cet exemple.
Le Canada doit s’assurer que tout modèle de libre-échange respecte le droit souverain des pays de choisir leur propre voie en matière de développement.
- Débat public complet. Nous exhortons le Comité
à adopter une motion prévoyant un débat public
et parlementaire complet et éclairé sur l’Accord
de libre-échange entre le Canada et le Groupe des 4 de
l’Amérique centrale.
- Suspension des négociations sur l’Accord de
libre-échange entre le Canada et le Groupe des 4 de l’Amérique
centrale. Étant donné qu’on est sur le
point de conclure l’Accord, il faudrait, pour assurer ce
débat éclairé, suspendre les négociations
jusqu’à ce que soient prises les mesures suivantes
visant à ouvrir le processus au débat public. Le
Comité devrait réclamer ce qui suit :
- Communication immédiate de tous les textes provisoires et des propositions canadiennes de négociation sur l’Accord de libre-échange entre le Canada et le Groupe des 4 de l’Amérique centrale;
- Élaboration de mécanismes pour permettre un débat public authentique, y compris des consultations auprès des intervenants qui sont ouvertes à la participation de la société civile et à une participation publique plus vaste;
- Étude plus approfondie de l’Accord de libre-échange
entre le Canada et le Groupe des 4 de l’Amérique
centrale par le Comité : Le Comité permanent
du commerce international devrait avoir le mandat d’étudier
les effets possibles de l’Accord de libre-échange
entre le Canada et le Groupe des 4 de l’Amérique
centrale. Le Comité ferait appel au point de vue de
spécialistes, notamment pour ce qui est du chapitre
proposé sur l’investissement (analogue au chapitre
11 de l’ALENA) et entendrait des spécialistes
en droits de la personne et en développement. À
la fin de son étude, le Comité permanent sera
en mesure de faire au Parlement une recommandation sur l’Accord.
- Nouveau processus à suivre pour les accords commerciaux
bilatéraux. Le Comité devrait réclamer
l’élaboration d’un nouveau modèle pour
la négociation des accords commerciaux bilatéraux
qui assure :
- Un débat parlementaire éclairé sur chaque accord de libre échange que le Canada négocie, avant, pendant et à la fin des négociations;
- Une dernière étape qui serait l’obligation
d’un vote parlementaire exécutoire pour adopter
le traité.
- Respect de obligations contractées à l’ONU en matière de droits de la personne. Conformément à la recommandation de l’ONU citée plus haut, il faut élaborer de toute urgence des mécanismes pour faire en sorte que les obligations premières du Canada – en matière de droits de la personne – guident la négociation de tous les accords sur le commerce et l’investissement. Une première étape pourrait être l’élaboration d’un mode d’évaluation des effets sur les droits de la personne.
Traduit par le Service de traduction
parlementaire
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