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Loi sur la gouvernance des Premières Nations
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Depuis le Livre blanc de 1969, aucun projet de loi n'a engendré une telle opposition dans la communauté autochtone, et, depuis cette date, les peuples autochtones n'ont jamais été aussi unis contre une initiative du gouvernement fédéral. |
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 | Table des matières | |
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- Réponse des Autochtones
- La GPN, élément d'une politique d'assimilation
- Stratégie de gouvernance autochtone
- Présentation
- Déclaration de responsables d'Eglises sur les droits des Autochtones
- Projet de loi C-7
- D'autres ressources
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Déjà vu? |
Fin mars 2001, le ministre des Affaires indiennes, Robert Nault, a fait savoir qu'il avait reçu un mandat du cabinet pour faire l'ébauche d'une législation amendant la loi sur les Indiens. La Loi sur la gouvernance des Premières Nations (LGPN) proposée amenderait les parties de la Loi sur les Indiens portant sur les questions de gouvernance. Le ministre Nault a dit qu'il ferait reposer cette législation sur ses consultations avec les nations autochtones.
Les Affaires indiennes et du Nord Canada (AINC) définit "gouvernance" comme "la façon dont une communauté est dirigée et les règles qui s'appliquent dans la vie de tous les jours." AINC dit que la législation sera basée sur le concept "d'instruments de gouvernance efficace;" elle examinera en particulier l'imputabilité financière des Premières Nations, l'imputabilité opérationnelle des chefs et des conseils envers les membres de la communauté, les élections (choix des leaders et droits de vote) ainsi que le statut légal et les pouvoirs des bandes indiennes.
La législation est contraignante et sera imposée aux Premières Nations qui n'auront aucune possibilité d'en appeler ou de la défier. En effet, aucun mécanisme ne leur permet d'approuver ou de rejeter quelques résultats de cette démarche, initiée sans la participation des Premières nations. À ce jour, ces dernières n'ont pas vu l'ébauche de ce projet de loi.
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Réponse des Autochtones |
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Depuis le Livre blanc de 1969, aucun projet de loi n'a engendré une telle opposition dans la communauté autochtone, et, depuis cette date, les peuples autochtones n'ont jamais été aussi unis contre une initiative du gouvernement fédéral.
En 1969, sous le premier ministre Pierre Trudeau, Jean Chrétien, alors ministre des Affaires indiennes, a dévoilé le Livre blanc du gouvernement fédéral sur la politique envers les Autochtones. Ces derniers se sont levés pour s'opposer et éventuellement faire échouer l'initiative dans une démonstration sans précédent d'unité et de force.
Le Livre blanc - qui proposait de se débarrasser de la Loi sur les Indiens, d'abolir le titre et les droits autochtones, et de mettre fin aux rapports historiques découlant de traité de nation à nation - a été vu par les peuples autochtones comme une autre tentative du gouvernement fédéral de les assimiler. Selon la Commission royale sur les peuples autochtones, l'opposition générée a marqué le début d'un effort renouvelé des nations autochtones pour résister à l'assimilation et exercer leurs droits. "Elles ont commencé à voir que leurs efforts s'inscrivaient dans un mouvement mondial de défense des droits autochtones. Elles ont commencé à rassembler les arguments juridiques justifiant leur continuité en tant que peuples - en tant que nations au sein du Canada- et à défendre publiquement leur position." (À l'aube d'un rapprochement, p. 17)
Devant une opposition tellement véhémente et unifiée, Trudeau a admis qu'il avait fait une erreur et a retiré le projet de loi. Trente-trois ans plus tard, en 2002, les peuples autochtones voient dans la LGPN proposée par le gouvernement fédéral une preuve que les principes à la base du Livre blanc n'ont jamais été abandonnés, mais mis sous le tapis. Commandée par la publication autochtone Anasazi, une analyse des documents qui seront utilisés par le gouvernement pour présenter la législation proposée conclut "qu'on ne peut pas ne pas reconnaître les parallèles entre ce qui était voulu alors (en 1969) et ce qui prévaut maintenant."
Au lieu de suspendre la législation, le gouvernement fédéral a adopté une stratégie lui permettant d'appliquer le Livre blanc, progressivement sur une longue période de temps, en utilisant une myriade de politiques, programmes et lois. Anasazi affirme que "aujourd'hui, les mêmes principes présents dans le Livre blanc émergent comme éléments séparés sur la chaîne de montage du gouvernement… Maintenant que toutes les composantes sont manufacturées, elles peuvent être assemblées comme un produit fini pour révéler le même vieux Livre blanc."
Il n'est pas surprenant que l'opposition à l'initiative de la part des peuples autochtones a été rapide et sans équivoque. Peu de semaines après l'annonce par le ministre Nault du plan gouvernemental d'introduire la législation, les organisations autochtones ont exprimé publiquement leur rejet de la proposition. La réponse, qui rappelle celle de 1969 au Livre blanc, est venue des chefs Mi'kmaq, Malécites et Passamaquoddy, des chefs de l'Ontario, de l'Association des Iroquois et des Indiens alliés, de l'Assemblée des chefs du Manitoba, de l'Union des chefs indiens de Colombie-Britannique, de l'Interior Alliance de Colombie-Britannique et de l'Assemblée des Premières nations.
L'Union des chefs indiens de Colombie-Britannique a voté une résolution qualifiant l'initiative de la GNP de "Livre blanc 2001" et invitant "tous les peuples et nations autochtones à se joindre à nous pour forcer le Canada à reconnaître notre droit inhérent à l'autodétermination et notre titre autochtone plutôt que de bricoler avec la loi sur les Indiens."
Le Grand chef Dennis Bird de l'Assemblée des chefs du Manitoba appelle à une opposition unifiée à la LGNP, rappelant que la proposition du ministre Nault "reflète la même mentalité qui a présidé à la première Loi sur les Indiens, la même vieille idée de l'Agent indien. Les Premières Nations connaissent leurs priorités à elle et les exigences requises pour honorer les rapports déterminés par traité : l'application du traité, le partage équitable, le respect du travail, des maisons, des services et la restauration de nos institutions et de notre peuple. La Loi sur la gouvernance n'offre rien de tout cela."
Le grand chef White Bird a fait ressortir que l'initiative GNP va à l'encontre de l'Accord cadre des Premières nations du Manitoba de l'Assemblée des chefs du Manitoba, démarche d'autonomie enracinée dans la reconnaissance des droits autochtones et issus de traité, déjà reconnu par le Canada.
Charles Fox, vice-chef régional de l'Ontario, a dit que
les peuples autochtones "doivent résister à la
LGNP parce que ce n'est pas à notre ordre du jour, mais à
celui du gouvernement. Elle vise à saper nos droits."
La Confédération des chefs de l'APN a passé
la résolution 15/01 qui stipule : "nous rejetons la
démarche que le ministre poursuit présentement et
au contraire déclarons que nous, Premières nations,
allons formuler nos propres lois basées sur nos coutumes
et pratiques traditionnelles au niveau de la communauté locale
comme aux plans régional et national."
L'APN a fait écho aux leaders autochtones en disant que la LGPN proposée n'a rien à voir avec la "gouvernance" et qu'elle ne coïncide pas avec la conception autochtone de gouvernance, d'autonomie, de ratification et d'application des traités des Premières Nations. Le chef national Matthew Coon Come a expliqué que la conception autochtone de gouvernance "est basée sur une relation de nation à nation inscrite dans la section 35 de la Constitution du Canada." Il a dit que le projet de législation avait davantage à faire avec le fait de rendre les Premières Nations plus imputables à Ottawa et Ottawa moins imputable aux Premières Nations.
L'APN a également refusé le caractère unilatéral de la proposition gouvernementale et appelé au boycott de la démarche de consultation, supposée servir de base à la législation. L'Union des chefs indiens de la Colombie-Britannique, le Congrès politique des chefs des Premières Nations de l'Atlantique et l'Association des femmes autochtones du Canada se sont joints au boycott.
L'Association des femmes autochtones du Canada (NWAC) a annoncé qu'elle ne prendrait pas part à la consultation de la GNP et a retourné le 1, 1 million de dollars reçu de l'AINC - plus que le triple de son budget annuel de 300 000 $ - pour l'aider dans ses consultations avec les Premières Nations. NWAC a dit qu'elle était inconfortable avec le fait que les responsables des Affaires indiennes accompagnent les peuples autochtones dans leurs visites aux communautés. Elle a également dit que les consultations ne couvraient pas les problèmes fondamentaux des femmes autochtones, dont le membership, le statut et la propriété matrimoniale.
Le Congrès des peuples autochtones (CAP), qui représente les peuples métis et les Indiens hors réserve, a accepté le financement du gouvernement fédéral pour sa participation à la consultation GPN et "de recueillir les opinions et recommandations sur les changements proposés à la loi de la part de ses constituantes aux niveaux régional et communautaire à toutes les phases de la consultation, y compris la phase législative finale."
Les consultations conduites par le CAP ont indiqué que les aspects du "statut légal" du projet de loi inquiétaient les peuples autochtones. Dans son rapport final sur la première phase de la consultation, le CAP a noté que "les peuples, au niveau local, ne font pas confiance aux objectifs du gouvernement dans sa proposition voulant que les "bandes" ou "les Premières Nations" obtiennent un statut légal clair dans le projet de Loi sur la gouvernance. Ils craignent l'imposition d'un statut corporatif et sont préoccupés de l'impact négatif possible sur les droits autochtones et issus de traité, sur leur statut de nations et sur la relation de fiduciaire entre la Couronne et les peuples autochtones."
Le rapport a souligné "qu'il était inacceptable de conférer aux Premières Nations et aux bandes, un statut légal, des pouvoirs ou pouvoirs légaux ; cela constituerait encore plus d'interférence fédérale dans les droits des peuples autochtones à contrôler et à définir leur propre identité." Le CAP a conclu "que les communautés en comprennent pas et n'appuient pas suffisamment cette proposition pour que le gouvernement fédéral aille de l'avant avec cette dernière comme élément du projet de loi."
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La GPN, élément d'une politique d'assimilation |
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Les groupes autochtones soulignent également que la législation proposée dans la GPN doit être évaluée en tant que partie d'un ensemble législatif fédéral plus large incluant la Loi sur les institutions financières des Premières Nations et la Loi sur la commission fédérale des réclamations autochtones.
Le porte-parole de l'Interior Alliance de Colombie-Britannique, le chef Arthur Manuel, a décrit l'ensemble législatif comme une "violation grossière des droits des peuples autochtones à s'autodéterminer" et dit qu'il accélérerait l'extinction des titres et droits autochtones.
La Loi sur les institutions financières des Premières nations ne reconnaît pas les droits autochtones inhérents présents dans la Constitution. Il promeut un modèle municipal de développement communautaires destiné à libérer le gouvernement fédéral de sa responsabilité de fiduciaire de maintenir l'infrastructure et l'habitation sur les réserves. En dernière analyse, il va accélérer l'élimination des réserves en les convertissant en simples terres en fief simple et accélérer également l'élimination, sur les réserves, de l'exemption de taxes en exigeant le paiement de ces dernières sur la propriété, le revenu et la vente.
La Loi sur la commission fédérale des réclamations autochtones va limiter la responsabilité fédérale dans la mauvaise gestion et la mauvaise interprétation des accords de 5 millions de dollars issus de traité.
En d'autres mots, l'ensemble fédéral incluant la LGPN propose de toucher moins la gouvernance que la question de la responsabilité fiduciaire du fédéral.
Selon la Cour suprême du Canada, la relation entre le Canada et les peuples autochtones en est une de fiduciaire. En d'autres termes, c'est le devoir du Canada de protéger les droits des Autochtones et d'assurer que cette opération soit juste, si et quand les peuples choisissent d'entrer en négociations sur ces droits. C'est une relation de confiance, sans confrontation, qui toujours, selon la Cour, implique l'honneur de la Couronne. Elle est inscrite dans la section 35 (1) de la Constitution de 1982.
En changeant le statut légal des Premières Nations pour former des entités de même niveau que les municipalités - sans aucun des droits attribuées aux nations souveraines - le gouvernement fédéral peut se libérer de sa responsabilité de fiduciaire.
Une analyse légale de la législation proposée, commandée par l'Assemblée des Premières Nations, s'est résumée à une question: "Les Premières Nations veulent-elles devenir des bandes indiennes telles que définies dans la section 91 (24) de la Loi sur les Indiens (Loi de l'ANB) ou des gouvernements de Premières Nations tels que garantis dans la section 35 de la Constitution?"
La Loi sur les Indiens définit bandes, conseils de bande et membres de bande de même que les pouvoirs de ces bandes. Cependant, les droits d'une bande vont beaucoup plus loin que ceux définis dans la Loi sur les Indiens ; ils incluent les droits dérivés du fait qu'une bande fait partie d'une première nation qui, elle, jouit de droits inhérents et issus de traité protégés constitutionnellement et confirmés par la section 35 de la Constitution de 1982. Ces droits sont maintenus et définis par la cour et internationalement reconnus et existent qu'ils soient ou non reconnus dans la Loi sur les Indiens.
L'initiative GPN se base sur la Loi sur les Indiens qui considère que la gouvernance des Premières nations est un pouvoir délégué. En d'autres mots, l'autodétermination et l'autonomie sont des pouvoirs donnés ou concédés aux Premières Nations par le gouvernement fédéral. La plupart des Premières Nations considèrent l'autodétermination et l'autonomie comme des droits inhérents. C'est l'opinion exprimée dans la section 35 de la Constitution.
La Commission royale sur les peuples autochtones a reconnu que la nécessité de négocier et de réconcilier les gouvernements autochtones au Canada constituait une étape majeure pour résoudre les préoccupations de ces derniers et bâtir une nouvelle relation entre les peuples autochtones et non-autochtones sur la base du respect mutuel, de la reconnaissance et du partage.
La common law britannique, la jurisprudence canadienne et plusieurs décisions de la Cour suprême du Canada donnent une reconnaissance totale aux droits autochtones et issus de traité et des ordres de gouvernement autochtones propres. En réponse à la garantie constitutionnelle et à l'orientation explicite des cours, le rôle du Parlement est de trouver les voies et moyens justes de concilier les droits constitutionnels des peuples autochtones dans l'État, y compris les gouvernements autochtones.
Au lieu de cela, le gouvernement fédéral propose une législation destinée à mettre fin ou à limiter les gouvernements autochtones, à placer les Premières Nations sous la Loi sur les Indiens et à agir comme vecteur par lequel le gouvernement fédéral va chercher à promouvoir son étroite vision de l'autonomie des Premières Nations. Cette vision est totalement inconsistante avec la reconnaissance du droit inhérent et de l'autre droit à l'autodétermination en tant que émergeant de la loi internationale.
Tous les groupes autochtones qui s'opposent à la GPN acceptent que la loi sur les Indiens doit être changée. Là où ils diffèrent du gouvernement fédéral, c'est qu'ils insistent pour que ce changement soit enraciné ans la reconnaissance constitutionnelle des droits et des gouvernements autochtones. La Loi sur les Indiens crée une autorité administrative au-dessus des Autochtones, non la gouvernance.
La participation des Premières Nations dans la définition et l'application de la législation proposée doit constituer, et y contribuer, la justification légale de la violation des droits inhérents, et pourrait décentrer l'attention et prévenir l'actualisation du droit inhérent à l'autonomie.
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Stratégie de gouvernance autochtone |
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Lors de son assemblée générale annuelle en juillet, l'Assemblée des Premières Nations a passé une résolution rejetant l'initiative GPN. Les chefs ont unanimement voté en faveur de leur propre initiative, nouvellement ébauchée, la stratégie de gouvernance des Premières Nations, et ont donné au ministre Nault 30 jours pour en arriver à un compromis acceptable ou faire face à un "plan d'action musclé et stratégique" qui pourrait inclure des fermetures de route et autres formes d'action directe.
Nault a par la suite rejeté la proposition de l'APN tout en faisant une contre proposition qui implique de travailler en coopération sur un autre ensemble qui inclut l'initiative de gouvernance et des propositions ayant trait aux programmes économiques et sociaux de même qu'aux questions de traités.
Lors d'une rencontre de la Confédération des chefs en décembre, l'APN a voté contre la proposition de coopérer avec le ministre Nault, même si cela avait été appuyé par le chef national Matthew Coon Come et les membres de son exécutif, parce que cela pourrait signifier qu'ils approuvaient l'initiative GPN.
Le ministre Nault a réitéré son intention de hâter la présentation de cette loi au Parlement sans égard à ce que disent les peuples autochtones.
Ces derniers voient dans le rejet de l'initiative de la gouvernance des Premières Nations la condition essentielle pour préserver leurs droits autochtones et issus de traité, et pour poursuivre leurs existence en tant que peuples distincts. Ils soulignent aussi que, comme en 1969, les peuples autochtones de 2002 ne sont pas opposés au changement.
En réponse au Livre blanc de 1969, Harold Cardinal, leader cri travaillant avec l'Associations des Indiens de l'Alberta, a écrit The Unjust Society: The Tragedy of Canada's Indians, où il explique que les peuples autochtones ne s'opposaient pas au changement de la Loi sur les Indiens, mais pas aux dépens de leurs droits.
"Nous ne voulons pas que la Loi sur les Indiens soit conservée, non parce qu'elle est une bonne de législation, ce n'est pas le cas. Elle est discriminatoire du début à la fin… mais nous préférons continuer à vivre lié par l'inéquitable Loi sur les Indiens plutôt que de renoncer à nos droits sacrés. En tout temps, si le gouvernement veut honorer ses obligations à notre endroit, nous sommes plus que prêts à aider à formuler la nouvelle législation sur les Indiens."
Trois décennies plus tard, il semble que le gouvernement fédéral n'est pas encore prêt à honorer ses obligations ou désireux de travailler en collaboration dans la conception de la nouvelle législation.
La proposition de la LGPN et ses initiatives connexes font partie d'une politique fédérale visant à affaiblir et faire disparaître les droits autochtones qui sont aussi vieux que le Canada. La section de la Constitution de 1867 (Acte de l'Amérique du Nord britannique) - qui a donné la responsabilité des "Indiens et des terres qui leur sont réservés " au gouvernement nouvellement créé du Dominion du Canada - a été rédigée pour donner une politique " avec des dents " au décret de A. MacDonald disant que le but du Canada était d' "abolir le système tribal et d'assimiler les Indiens en tous respects pour les habitants du Dominion."
La politique d'assimilation du gouvernement fédéral vise - objectif reflété dans les négociations sur les droits autochtones - à libérer les terres et ressources autochtones pour des raisons commerciales et d'investissement. La dernière initiative du gouvernement est particulièrement controversée parce quelle représente une tentative d'assimiler les peuples autochtones en masse. l'initiative GPN est vue par de nombreux peuples autochtones comme la "solution finale" du gouvernement en ce qui concerne la question du territoire autochtone.
En mars 2002, les leaders des Premières Nations se sont rencontrés à Winnipeg pour discuter de l'initiative du gouvernement fédéral et pour établir des stratégies. L'événement a été qualifié de rassemblement pour la protection des droits inhérents et issus de traités : répondre à la LGPN et promouvoir un agenda des Premières Nations. À la fin des deux jours de réunion, les leaders des Premières Nations ont proclamé, entre autres choses, : "par la présente nous proclamons que … nous ne tolérerons pas une assimilation forcée par les institutions nationales du Canada (pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire), et nos nations et tribus autochtones conservent et affirment tous leurs droits collectifs inhérents de nations souveraines dont le droit à l'autodétermination et à l'autonomie."
Les leaders ont également décide d'établir immédiatement un comité d'application des droits issus de traités et inhérents pour mener une campagne de conscientisation médiatique et populaire afin d'influencer la démarche législative et politique et pour proposer des alternatives à la LGPN.
Dans un document commémorant le 20e anniversaire de la Constitution canadienne, le chef national de l'APN, Coon Come, a souligné l'importance de cette dernière en ce qui a trait aux relations entre peuples autochtones et non-autochtones, mais a regretté le fait que les droits autochtones et issus de traité constitutionnellement reconnus ont encore à "être respectés de façon significative." Comme ordre de gouvernement au Canada, nous devons toujours être une partie centrale de toute démarche concernant les Premières Nations.
"L'initiative de gouvernance des Premières Nations du ministre Nault ne respecte pas cela. Sa législation amendant la Loi sur les Indiens, repose sur une mentalité coloniale et diminuera davantage nos droits; les Premières Nations y sont traitées comme "pupilles de l'État" plutôt que participants souverains sur cette terre. Nous devons maintenant travailler à une relation politique vraie entre les Premières Nations et le Canada. Une relation de nation à nation qui apportera des changements fondamentaux pour les Premières nations comme ce que la Charte des droits a fait pour les Canadiens non- autochtones."
Ed Bianchi est le responsable de la promotion des droits des Autochtones à KAIROS.
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